过去一年,香港市民对香港法治抱有很强的信心。香港大学一项于2011年12月进行的调查显示,无论是对法治程度的评价、司法制度的公平程度评价,还是对法庭公正程度的评价,香港民众都给予很高的评分。过去一年,香港法治得到了巩固,但也面临不少挑战

陈振宁

法治是香港的核心竞争力,不仅为香港营造了优良的法治环境,赢得了国际美誉,而且保障所有在香港生活、工作和投资之人的权利和自由。

香港法治有一个重要的特点就是司法机构具有“司法审查”的重要职权。无论是立法会制定的法例还是政府制定的规例以及具体的行政行为,只要违反香港基本法,司法机构都有权宣布其即刻无效或者暂停其效力。香港基本法第八十五条明确规定:“香港特别行政区法院独立进行审判,不受任何干涉,司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”在司法实践中,法官判案时必须经常顾及公众利益,但遵循法律的内容及其精神,至为重要。

过去一年,香港市民对香港法治抱有很强的信心。香港大学一项于2011年12月进行的调查显示:无论是对法治程度的评价、司法制度的公平程度评价,还是对法庭公正程度的评价,香港民众都给予很高的评分。

回顾2011年香港的法治发展,香港法治得到了巩固,但也面临不少挑战。

司法复核显示法治发展遭遇新挑战

香港法治也面临一定挑战,以司法复核的问题较为突出。2001年,香港司法复核申请为147宗,至2010年增至268宗。《基本法》第三十五条规定:香港居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼。司法复核制度便是其中一个途径,让受影响的人士要求法院复核行政当局越权的行政决定。必须强调,人们就其权益提出司法复核是受法律保障的,应予以尊重。政府也会在制定和推行政策时更为谨慎。

但是过去一年,部分司法复核的案件却揭示人们可能被“利用”而提出司法复核,例如在“港珠澳大桥司法复核案”中,提出司法复核的朱绮华女士,表示自己“蒙查查”,甚么都不懂,是有人请她打官司。由于朱女士曾是香港某政团的义工,而协助其打官司的是同一政团的成员,这不禁令人怀疑该政团在整件案件背后的角色。

必须强调,多数司法复核案表明香港人知道并懂得利用合法途径维护其权益,并不一定被滥用。但是,如果提出诉讼者是受人教唆,在未清楚地知道前因、过程、后果的情况下,被“利用”提出司法复核,成为政团达到政治目的的工具,便是个大问题。

如果这样,提出司法复核的人士可能饱受各方批评,蒙受冤屈；对司法机关来说,案件加重其负担,并挫败其形象。因为有关司法复核案件往往在社会上有较激烈的辩论,法庭如何判决都会引起争议；对整个社会而言,司法复核案可能带来巨大损失,并破坏市民对司法制度的信心,例如,“港珠澳大桥司法复核案”已使大桥工程出现延误,造价上升了65亿元。

“外佣居港权案”可能带来深远影响

去年,还有一个重要的案件,即“外佣居港权案”。该案件共有3宗,涉及五位人士。这些人士都是菲律宾籍外佣,在申请成为香港永久居民时遭到拒绝。而后,这些外佣们向高等法院提出司法复核,要求成为香港永久居民。这些人士都在香港长期居住,申请居港权时都因“入境条例”而被拒。该案件最震憾香港社会的地方是法官在第一宗案件中,裁定“入境条例”拒绝将外佣留港工作期间视为“通常居住”违反《基本法》；政府不可利用入境管制措施及本地法例,损害《基本法》赋予符合资格人士取得居港权的权利。如果政府败诉,这将意味至少有10万名外佣符合资格申请居港权。

港府在判决后提出了上诉,并不排除寻求人大常委会释法。在第一宗案件里,政府代表律师已指出,《基本法》是宪法性法律,多个案例已说明宪法的用词比较笼统,所以需要根据立法原意诠释,不能单靠条文用词来解释,条文并没有写明“通常居住”的例外情况并不为奇。律师也指出,回顾历史,中国和英国已有不让外佣取得居港权的共识。但是政府代表律师提供的很多说明立法原意的文件都不获法官接纳。这正好点出了香港法院与人大常委会解释《基本法》的原则不同的问题。

终审法院对使用《基本法》文本以外的外在材料来辅助解释作出了规定:一是若条文的意思是清晰的,就不需要使用外在材料来辅助解释；二是外在材料应主要是《基本法》通过前已有的文件；三是对于在《基本法》通过后才出现的文件,法庭虽未完全排除考虑,但必须慎重处理。前终审法院首席法官李国能也在“吴嘉玲案”和“庄丰源案”中强调,法庭的工作是确定条文字眼所表达的立法原意,而不是探求立法者的原意。

然而,人大常委会于1999年有关内地子女居港权的问题上释法,表明须以立法原意来解释《基本法》,并明确指出立法原意体现在1996年8月10日全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会第四次全体会议通过的《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十四条第二款的意见》。该文件是《基本法》以外的文件。由于在外佣居港权案中,法官已表明是下级法院,必须遵从终审法院对《基本法》解释定出的原则,所以有关香港法院与人大常委会解释《基本法》的不同原则的问题并未突现。

如果案件提交至终审法院,可能出现以下情况:终审法院坚持其原先订下的原则,判政府败诉,政府因此不满,提请人大常委会释法；或终审法院改变其原则,引用《基本法》以外的文件,以立法原意解释,判政府胜诉。无论出现以上哪一种情况,都会引起社会激辩,给香港法治带来深远影响。

当然,以上情况并不一定发生,事情仍有其他可行的方向,例如终审法院可以像“刚果民主共和国案”般,主动提请人大常委会释法。但是,终审法院常任法官陈兆恺已表示,对比“刚果民主共和国案”,法院较难就“外佣居港权案”提请释法。